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《政府采購法》是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)而制定的法律，自2003年1月1日起施行。而《招投標法》的立法初衷是為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，自2000年1月1日起施行。二者的立法主體均為全國人大常務(wù)委員會，法律效力一致，但是鑒于其立法目的不同，具體條款雖具有一定的可比性，但還是仍存在著較大的差異和沖突，在PPP上位法尚未出臺的條件下，給PPP模式的操作帶來了不小的困擾。下面將就《政府采購法》和《招投標法》的沖突及對PPP模式的適用性進行簡要評述。

適用范圍不同是兩法最大的不同：《政府采購法》適用于各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)；《招投標法》多用于工程建設(shè)項目的招標投標活動，包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目，使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目三類。

《政府采購法》的判斷依據(jù)為是否使用財政性資金，《招投標法》適用于工程建設(shè)項目。那么問題來了，二者適用于大多數(shù)PPP項目，但是不能涵蓋所有的PPP項目：有些PPP項目是由使用者付費，不需要財政進行補貼，不適用于《政府采購法》，有些PPP項目并不涉及工程建設(shè)，不適用于《招投標法》。據(jù)此產(chǎn)生了兩點疑惑：1.同時滿足兩部法律的PPP項目——即由財政補貼的工程建設(shè)項目可能會因兩部法律存在沖突而無所適從。采購法中規(guī)定政府采購工程進行招標投標的，適用于招標投標法，但是在兩法的沖突之處，如聯(lián)合體選擇標準不一的情況下，該以何為依據(jù)？ 2.兩部法律均不滿足的PPP項目——即由使用者付費的非工程建設(shè)項目將無法可依。

因此，在PPP立法過程中應(yīng)充分考慮到上述問題，對PPP模式的適用法律予以明晰，避免爭議的產(chǎn)生。

《政府采購法》的初衷是規(guī)范政府行為，鑒于政府在采購過程占有主動地位，法律中的相關(guān)約束（質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等）主要是針對采購人和采購代理機構(gòu)而言的，對供應(yīng)商的約束相對較少。這是因為政府在采購過程中負責(zé)主導(dǎo)采購活動的開展，承擔(dān)主要責(zé)任。

而《招標投標法》則明確規(guī)定了招標投標活動及其當事人——招標人、投標人、以及招標人組建指定的招標委員會和評標委員會的責(zé)任和義務(wù)。尤其是第五章的法律責(zé)任條款中，逐一列示了招投標當事人的違法行為及相應(yīng)的處置辦法。表明當事人在招投標過程中地位平等，權(quán)責(zé)一致。

在PPP模式中，政府身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策的制定者也是項目的參與方，對PPP項目的成敗有著決定性的作用。且PPP項目標的多為基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)，具有一定的公共產(chǎn)品特性，多為政府采購范疇，故在PPP立法中，應(yīng)充分認識到這一問題，給予政府更多的主動權(quán)，便于后續(xù)對項目的控制。

《政府采購法》規(guī)定的政府采購方式較為多樣，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式六種，并對每一種采購方式的適用范圍和操作流程進行了詳細的說明。而《招標投標法》中的招標僅分為公開招標和邀請招標兩種，形式較為單一。

公開招標為兩法選擇投資者的主要方式，《政府采購法》還規(guī)定了公開招標的具體數(shù)額標準，屬于中央預(yù)算采購的政府采購項目，由國務(wù)院規(guī)定，屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。因特殊情況需要采用公開招標以外的采購方式的，應(yīng)當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。鑒于PPP項目的參與主體眾多，涉及多種法律合同關(guān)系，上述規(guī)定使原本錯綜復(fù)雜的PPP項目程序更加繁瑣。

《招標投標法》僅明確了兩種招標方式，可能難以滿足PPP項目多樣性的需求，并且規(guī)定在確定中標人前，招標人不得與投標人就投標價格、投標方案等實質(zhì)性內(nèi)容進行談判，給PPP項目各方的合作達成帶來了極大的困擾，這是因為PPP項目周期長，一般長達20-30年，在項目存續(xù)期內(nèi)存在著很多不確定性因素，各方需要就項目的實施方案、風(fēng)險承擔(dān)和收益分配等問題進行深入細致的探討和磋商，力爭達成一致，降低后續(xù)產(chǎn)生爭議的可能性。相比之下，《政府采購法》的六種采購方式更為靈活，為PPP項目合作提供了更大的選擇空間，但是每一種采購方式也均有對應(yīng)的制約條件，對PPP項目的投資者選擇做出了相應(yīng)的限制。

《政府采購法》第四十二條規(guī)定采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年，采購文件包括采購活動記錄、采購預(yù)算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他相關(guān)文件、資料，便于后續(xù)備查審核。而《招標投標法》要求招標人和中標人應(yīng)當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件訂立書面合同，至此，招投標整個過程結(jié)束。

一方面，現(xiàn)行的PPP項目多為政府補貼，由政府代表民眾聯(lián)合社會資本提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，具有政府采購的性質(zhì)；另一方面，《政府采購法》在選擇投資過程中更側(cè)重于長期，與PPP項目周期長的特性十分契合，有利于保障后期PPP項目順利推進。從以上兩方面看來，在一定程度上，《政府采購法》更適用于PPP項目。

《政府采購法》指定各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。《招標投標法》規(guī)定招標投標活動及其當事人應(yīng)當接受依法實施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。而《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》顯示“國家發(fā)展和改革委員會指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標工作”。

簡言之，各級人民政府財政部門是采購活動的監(jiān)管主體，國家發(fā)展和改革委員會部門是招標投標活動的監(jiān)管主體。這也是PPP立法中最大的爭議所在，財政部、發(fā)改委兩大部門對PPP的主導(dǎo)權(quán)“虎視眈眈”，兩個實權(quán)部門在PPP領(lǐng)域齊“彪”文件，財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》和發(fā)改委公開發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》差異甚遠。

《政府采購法》和《投標招標法》的法律責(zé)任中雖都涉及到民事、行政和刑事責(zé)任，對相關(guān)當事人的行為進行約束。但是，由于兩法的立法宗旨和出發(fā)點是不同的，其強調(diào)的法律責(zé)任也是不同的：《政府采購法》屬于行政法的范疇，規(guī)范的是政府機關(guān)單位的政府采購行為，強調(diào)的是行政責(zé)任；《招投標法》屬于民法的范疇，是為了規(guī)范招標投標活動及其當事人的行為，適用于平等主體、意思自治、自由交易，是一種民事行為，強調(diào)的是民事責(zé)任。

總體來說，經(jīng)過上述的比較分析可知，《政府采購法》和《招投標法》確實存在著許多不同之處。目前，PPP法律缺失給PPP模式的推進帶來了極大的障礙和困擾，故應(yīng)盡快協(xié)調(diào)好各方利益，盡快出臺《政府與社會資本合作法》，避免下位法之間的矛盾沖突。